清末資政院于1910年10月3日第一次舉行會(huì)議時(shí)全體代表的合影。
政體維新后各地紛紛出現(xiàn)勸學(xué)所。
直隸軍民政府議事會(huì)議員執(zhí)照。
????百日維新雖然最終以失敗告終，但是一次符合近代歷史發(fā)展趨勢的政治運(yùn)動(dòng)。幾年后，立憲與革命這兩個(gè)運(yùn)動(dòng)風(fēng)生水起，迫使慈禧不得不尋求政治體革的“新政”。1906年9月1日慈禧宣布預(yù)備立憲，僅過了五天，即9月6日就頒布了改革官制上諭。無論真假，慈禧也想走行政改革為先、政治體制改革在后這“先易后難”的“路線圖”。
【預(yù)備立憲】晚清垮臺(tái)前的一次自救
????1905年的日俄戰(zhàn)爭，日本以君主立憲小國戰(zhàn)勝俄國那樣一個(gè)專制大國，給清廷上下以很大震動(dòng)?！叭斩碇畡儇?fù)，立憲專制之勝負(fù)也”。朝野上下普遍將這場戰(zhàn)爭的勝負(fù)與國家政體聯(lián)系在一起，認(rèn)為日本以立憲而勝，俄國以專制而敗，“非小國能戰(zhàn)勝于大國，實(shí)立憲能戰(zhàn)勝于專制”。
????1906年9月1日慈禧宣布預(yù)備立憲，僅過五天，即9月6日就頒布了改革官制上諭。與此同時(shí)籌劃地方自治。1907年8月23日，頒諭稱：“宣布憲政……非地方自治，則人才無從而練。”其后民政部遵旨擬定地方自治章程。但清廷對地方自治存有很大戒心。憲政編查館于1908年12月，具奏核議民政部咨送的城鄉(xiāng)地方自治章程時(shí)即提出：要將地方自治事宜“一一就成準(zhǔn)繩，不至自為風(fēng)氣”，“一一納之軌物，不至紊亂綱紀(jì)”。清廷更為此頒諭：“地方自治乃輔官治之所不及，仍統(tǒng)于官治之內(nèi)，并非離官治而獨(dú)立之詞?！备鶕?jù)自治章程，自府至鄉(xiāng)均設(shè)議事會(huì)。與此同時(shí)，府、廳、州、縣還設(shè)參事會(huì)，城鎮(zhèn)設(shè)董事會(huì)，鄉(xiāng)設(shè)鄉(xiāng)董。從中不難看出，自治其實(shí)就是一個(gè)幌子，仍然是清廷舊統(tǒng)治者掌權(quán)。
????根據(jù)1909年12月27日頒行的《欽定府廳州縣地方自治章程暨選舉章程》，府廳州縣的議事會(huì)掌議決自治事宜，府廳州縣長官執(zhí)行自治事宜。府廳州縣除設(shè)議事會(huì)外，還設(shè)參事會(huì)。參事會(huì)以本級府廳州縣長官為會(huì)長。參事員則由議員互選產(chǎn)生，名額不得超過議事會(huì)議員總數(shù)1／5。參事會(huì)主要是議決執(zhí)行議事會(huì)議決事件的方法，議決議事會(huì)委托代議事件，議決本級府廳州縣長官交議事件，審查本級府廳州縣長官提交議事會(huì)的議案，議決本級府廳州縣全體訴訟及其和解事件，公斷和解城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治權(quán)限爭議事件等。
????晚清預(yù)備立憲這項(xiàng)政治活動(dòng)有著保守性和欺騙性，這場憲政改革涉及的內(nèi)容極其龐雜，觸動(dòng)了社會(huì)的方方面面，預(yù)備立憲的措施加劇了中央與地方、滿漢之間、階級之間的矛盾，引起了社會(huì)的極大混亂，加速了它的覆滅。預(yù)備立憲的直接后果：加速了清朝的滅亡，催生了新的政治制度。
【德州自治】并沒有真正實(shí)施
????按照清廷頒布的“預(yù)備立憲”相關(guān)規(guī)定，德州于1909年設(shè)立了議事會(huì)和參事會(huì)。其中議事會(huì)議的只能是是辦理縣自治一切事務(wù)，其會(huì)址設(shè)于縣知事治所在地，也就是縣衙，按照規(guī)定，當(dāng)時(shí)德州的議事會(huì)議員為20人；縣參事會(huì)主要職責(zé)為執(zhí)行縣議事會(huì)討論決定的事情，還肩負(fù)著籌備自治費(fèi)用的重任?？h參事會(huì)的組織一般為會(huì)長一名，參事員4到6人，會(huì)長由當(dāng)時(shí)德州的最高行政長官擔(dān)任，參事員則由議事會(huì)議選舉半數(shù)，另外半數(shù)由參事會(huì)會(huì)長、縣知事（縣長）委任，但只局限于縣議事會(huì)成員才有資格擔(dān)任參事員職務(wù)。1914年，因?yàn)樵绖P出于專制獨(dú)裁統(tǒng)治的需要，命令停止地方自治會(huì)，德州的議事會(huì)和參事會(huì)都于這一年被撤銷。
????另外，清政府為了推行新政，曾詔令各省設(shè)立自治研究所，以培養(yǎng)自治人才。1909年德州推選了兩人送到濟(jì)南自治研究所學(xué)習(xí)自治課程，此后又選派8人前往學(xué)習(xí)，包括奏定憲法綱要、法學(xué)通論、現(xiàn)行法制大意、咨議局章程及選舉章程、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程及選舉章程、調(diào)查戶口章程、其他奏定有關(guān)自治章程及選舉各項(xiàng)法律章程、自治籌備處所定各項(xiàng)籌辦方法等各項(xiàng)內(nèi)容。歸來后，1910年在德州繁露書院（今師范講習(xí)所地址）設(shè)立自治研究所，招收學(xué)員40余人開辦自治學(xué)習(xí)班。
????在自治研究所成立之前，1909年德州已經(jīng)成立了自治預(yù)備會(huì)，會(huì)員由全縣各里長和村長投票選舉產(chǎn)生，按照票選結(jié)果推選出正副會(huì)長，從事自治前的準(zhǔn)備。同年舉辦地方自治。當(dāng)時(shí)將德州劃分為九個(gè)區(qū)，只是劃分好分區(qū)之后僅僅是按照區(qū)域進(jìn)行了選舉，始終沒有真正實(shí)施自治。
????不難看出，當(dāng)時(shí)德州只是按照清廷的詔令成立了各種機(jī)構(gòu)，但是這些機(jī)構(gòu)并沒有真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來，掌控這些機(jī)構(gòu)的人也都是滿清舊官僚和地方豪紳。
【換湯不換藥】改革注定以失敗收場
????清末的“新政”是在革新潮流的沖擊之下，封建統(tǒng)治階級被迫接過地方自治的旗號，以作為挽救封建王朝統(tǒng)治的一項(xiàng)自救措施。清朝的舊官僚仍然掌管著地方的事務(wù)，自治不能脫離清廷地方政府的管制；清廷實(shí)行新政的目的就是適度調(diào)節(jié)政府與社會(huì)民眾緊張的關(guān)系，確立新的紳商輔治地位，以自治的形式達(dá)到穩(wěn)固專制統(tǒng)治的目標(biāo)。由于清朝統(tǒng)治階級的干預(yù)和控制，就使得清末的地方自治活動(dòng)帶有了濃厚的官辦色彩，同時(shí)也使其成為具有“專制性質(zhì)的自治”。清廷最后的掙扎——預(yù)備立憲，最終以辛亥革命的爆發(fā)宣告徹底失敗。
????辛亥革命后，1912年，政治失序，各地方一度各自為政，自立體系，基層政權(quán)趨于混亂，陷于失控狀態(tài)。各地自治機(jī)關(guān)，有的改頭換面而依舊章行事，有的則另立章程重新設(shè)計(jì)地方自治政權(quán)。另外，中國資產(chǎn)階級當(dāng)時(shí)在政治上的軟弱和理論上的不足，以致于關(guān)于資產(chǎn)階級民主共和政治和地方自治的設(shè)想并未真正實(shí)現(xiàn)，特別是民國政權(quán)很快落入袁世凱為代表的地主官僚資產(chǎn)階級手中。袁世凱上位以后，為了推行專制集權(quán)，明令禁止了各地方自治會(huì)，民國初年的地方代議自治機(jī)關(guān)全被摧毀，清末以來的資產(chǎn)階級所著力倡導(dǎo)并經(jīng)營的地方自治最終挫敗。
????盡管晚清以來的地方自治運(yùn)動(dòng)以失敗告終，但是從政治發(fā)展的角度講，清末民初的自治運(yùn)動(dòng)興起與發(fā)展，對于中國早期政治現(xiàn)代化的歷程，仍然有一定的積極影響。
□記者?孫向林
本文參考資料：
《國家與社會(huì)：清末地方自治與憲政改革》《德州市志》《德州舊志九種校注》《應(yīng)變與困境?清末新政時(shí)期的意識形態(tài)控制》《官治與自治?20世紀(jì)上半期的中國縣治》