編者按：中國特色社會主義制度和國家治理體系，生長于中國社會土壤，形成于革命、建設、改革長期實踐，是植根中華歷史文化傳統(tǒng)、吸收借鑒人類制度文明有益成果豐富起來的，不僅保障了我國經(jīng)濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定的奇跡，也為多元文明共生并進的人類社會發(fā)展增添更多色調(diào)、更多范式、更多選擇。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），從13個方面系統(tǒng)總結和深刻闡述了我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢，緊緊圍繞“堅持和鞏固什么” “完善和發(fā)展什么”，提出了一系列新思想新觀點新舉措，提出了把新時代改革開放推向前進的根本要求，是我們堅定“四個自信”的基本依據(jù)。為深入學習宣傳黨的十九屆四中全會精神，中央網(wǎng)信辦與求是雜志社共同組織“中國穩(wěn)健前行”網(wǎng)上理論傳播專欄，邀請思想理論界專家學者撰寫系列理論文章，今天在求是網(wǎng)推出第27篇，敬請關注。
內(nèi)容摘要：“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系?！睂崿F(xiàn)十九屆四中全會提出的這一目標，要一切從廣大人民的根本利益出發(fā)，把堅持以人民為中心作為構建和完善政府治理體系的根本目標導向和核心價值導向，建設人民滿意的服務型政府。這就必須進一步厘清政府和市場的關系，不斷完善宏觀調(diào)控有力、市場監(jiān)管有效的政府治理體系；進一步厘清政府和社會的關系，不斷完善社會治理精到、公共服務精細的政府治理體系；進一步厘清中央和地方的關系，不斷完善權責界限清晰、運行渠道順暢的政府治理體系。
政府治理體系是國家治理體系的重要組成部分，是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要行政載體和行政實現(xiàn)形式?！皥猿趾屯晟浦袊厣鐣髁x行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系?！边@是十九屆四中全會《決定》提出的中國特色社會主義制度體系建設的一項重要內(nèi)容?！稕Q定》還強調(diào)，“必須堅持一切行政機關為人民服務、對人民負責、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府”。這一基本要求，其核心要義是堅持以人民為中心的行政體制改革方向，其核心價值是堅持以人民為中心不斷推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從國家行政機構及其運行的角度把我國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能，為全面實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供堅實的行政制度支撐和強大的行政運行動力。
進一步深化行政體制改革，堅持和完善中國特色社會主義行政體制，最重要最關鍵的，就是要一切從廣大人民的根本利益出發(fā)，把堅持以人民為中心作為構建和完善政府治理體系的根本目標導向和核心價值導向。堅持以人民為中心構建和完善政府治理體系，必須適應社會主義市場經(jīng)濟改革深入發(fā)展的需要、適應社會結構多樣化和社會發(fā)展全面性的需要，進一步厘清政府和市場的關系，不斷完善宏觀調(diào)控有力、市場監(jiān)管有效的政府治理體系；進一步厘清政府和社會的關系，不斷完善社會治理精到、公共服務精細的政府治理體系；進一步厘清中央和地方的關系，不斷完善權責界限清晰、運行渠道順暢的政府治理體系。這三個方面，是建設服務型政府的關鍵之舉和重中之重。
一、厘清政府和市場的關系，構建和完善宏觀調(diào)控有力、市場監(jiān)管有效的政府治理體系
政府和市場的關系問題，是改革開放以來始終貫穿我國經(jīng)濟體制改革各方面和全過程的一個核心問題。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深入總結把社會主義制度和現(xiàn)代市場經(jīng)濟有機結合起來的成功經(jīng)驗，緊緊抓住社會主義市場經(jīng)濟改革面臨的突出問題和制度性障礙，明確作出重大創(chuàng)新和重大決策：“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！秉h的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位問題。”
實踐表明，在當前我國經(jīng)濟體制改革向著更高目標推進和謀求經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展過程中，在一些領域和部門，仍然既存在著市場體系不完善、公平競爭制度不健全等“市場運作失靈”的問題，也存在著政府干預過多、監(jiān)管不到位等“政府管理失靈”的問題?！笆袌鲞\作失靈”，既表現(xiàn)為市場機制未能充分發(fā)揮配置資源的“決定性”作用，又表現(xiàn)為一些領域公平競爭秩序受到干擾和市場秩序遭到破壞；“政府管理失靈”，既表現(xiàn)為一些政府部門和行政執(zhí)法人員對市場和企業(yè)干預過多，又表現(xiàn)為一些政府部門和行政執(zhí)法人員從亂作為到不作為、從庸政到懶政等悖離政府公共性的現(xiàn)象。這兩個方面的現(xiàn)實問題，可以說是當前市場經(jīng)濟改革中的制度性短板，是實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的制度性障礙，必須加以深入解決，推動我國經(jīng)濟朝著“加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制”的制度優(yōu)化方向順利推進。
在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟中，政府的職能和作用主要表現(xiàn)在：完善宏觀調(diào)控，保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定；加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，保持公平競爭；優(yōu)化公共服務，為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品，保障公共服務均等化；推動社會可持續(xù)發(fā)展，彌補市場競爭之外的社會群體福利，促進全體人民共同富裕。確保這些職責和作用的實現(xiàn)，需要健全的體制和制度，需要充分釋放中國特色社會主義行政體制的制度優(yōu)勢，這無疑是當前進一步深化行政體制改革、完善政府治理體系的重點和方向。
二、厘清政府和社會的關系，構建和完善社會治理精到、公共服務精細的政府治理體系
作為社會公共管理機構，政府的根本職能是為社會發(fā)展和人民群眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務。我國政府是人民的政府，尤其要把履行好社會治理職能和社會服務職能、促進以人民為主體的社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展作為自己的根本職能，適應社會發(fā)展和人民群眾的需要改進行政作風、創(chuàng)新行政方式、提高行政效能、不斷改善民生，建設人民滿意的服務型政府。
中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾發(fā)生了新變化。人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，既是推進經(jīng)濟高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展的根本依據(jù)，也是深化行政體制改革、完善政府治理體系的根本依據(jù)。當前，我國正處于全面建成小康社會和全面建設社會主義現(xiàn)代化強國的“兩個一百年”奮斗目標“歷史交匯期”，隨著總體小康水平的提高，人民美好生活需要也日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。這就愈益要求，必須切實加強和改進各級政府的社會治理職能和公共服務職能，加強“精到化”的社會治理和“精細化”的公共服務，以充分發(fā)揮中國特色社會主義行政體制和政府治理體系的制度優(yōu)勢和作用。
加強“精到化”社會治理，是完善政府治理體系、加強政府社會治理職能的關鍵環(huán)節(jié)。所謂“精到化”社會治理，就是要切實摒棄“控制型”的社會管理體制和“粗放型”的社會管理手段，切實克服行政管理中的官僚主義和形式主義，深入社會機體內(nèi)部，激發(fā)社會主體活力，主要依靠大眾參與的力量和民主協(xié)商的手段化解社會矛盾、解決社會問題，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。全面小康社會不僅是經(jīng)濟更加發(fā)展、人民生活更加富裕、從總體上消除貧困的社會，而且是民主更加健全、科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加豐富多彩的社會。適應全面建成小康社會攻堅階段社會多元發(fā)展和全面發(fā)展的需要，政府對社會的治理必須實現(xiàn)一系列從制度到手段、從方式到作風的重大轉變。必須加強系統(tǒng)治理，既發(fā)揮黨委領導、政府主導的重要作用，又充分激勵和支持各方面力量積極參與，社會的事情盡量交由社會去協(xié)調(diào)處理，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)良性互動、“網(wǎng)格化”管理和居民自治良性互動；必須加強依法治理，不斷提高社會發(fā)展法律和法規(guī)建設水平，加強法治保障，增強全民守法的自覺性，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾；必須加強綜合治理，堅持法治與德治相互支持、相輔相成，強化社會主義道德約束，運用公共道德規(guī)范社會行為、調(diào)節(jié)利益關系、化解社會矛盾；必須加強源頭治理，注重掌握社會發(fā)展動態(tài)和社會問題苗頭，標本兼治、重在治本，構建“有事好商量、眾人的事情由眾人商量”的“商量”平臺與機制，充分發(fā)揮基層民主協(xié)商在表達人民利益需求、解決社會問題與矛盾中的制度化作用。
加強“精細化”公共服務，是完善政府治理體系、加強政府社會治理職能的根本基礎。建設人民滿意的公共政府，歸根到底在于政府要服務于民、取信于民。人民受益不受益、人民滿意不滿意、人民高興不高興，歸根到底是衡量行政體制改革成效、判斷政府治理體系優(yōu)劣的根本標準。在總體生活水平達到全面小康的新階段，面對人民群眾美好生活需要的日益廣泛性和多層次性，加強政府公共服務尤其要在“精細化”上下功夫。所謂“精細化”公共服務，就是要緊緊抓住民生發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和制度短板，緊緊抓住影響人民生活改善的熱點、難點和堵點問題，盡力而為、量力而行，注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，既保障人民群眾的基本生活，又滿足人民群眾多層次多樣化需求，既加快健全“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”的國家基本公共服務制度體系，又不斷創(chuàng)造條件向著“幼有善育、學有優(yōu)教、勞有厚得、病有良醫(yī)、老有頤養(yǎng)、住有宜居、弱有眾扶”的高質(zhì)量民生目標邁進。
三、厘清中央和地方的關系，構建和完善權責界限清晰、運行渠道順暢的政府治理體系
正確處理中央和地方的關系，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，是調(diào)動一切積極因素為社會主義事業(yè)服務的重要環(huán)節(jié)。社會主義建設歷史經(jīng)驗表明，兩個積極性總比一個積極性好，既有利于在中央集中統(tǒng)一領導下充分發(fā)揮社會主義制度集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，又有利于形成充分激發(fā)各個地方積極性的制度活力，形成全國一盤棋、統(tǒng)籌兼顧各方利益的良好局面。十九屆四中全會《決定》強調(diào)，要“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制”，“構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系”。這是進一步深化行政體制改革、完善政府治理體系的一項重要的制度化建設。
厘清中央和地方的關系，首先要維護中央權威，加強中央對國家發(fā)展的宏觀管理，維護國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一。當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國改革正處于攻堅階段、發(fā)展正處于關鍵時期，國際形勢復雜多變，改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍各方面任務之繁重前所未有，來自各方面的風險挑戰(zhàn)之嚴峻前所未有。在這樣重要發(fā)展時期，尤其要進一步維護以習近平同志為核心的黨中央權威，充分發(fā)揮黨統(tǒng)領全局、協(xié)調(diào)各方的重大作用。實踐反復表明，維護和加強中央權威，是運用制度威力應對各種風險挑戰(zhàn)的最重要因素和最根本保障。中央政府在黨中央直接領導下工作，是體現(xiàn)黨的全面領導、貫徹黨的大政方針、發(fā)揮黨的領導制度優(yōu)勢的重要行政力量。當前尤其要適當加強中央政府在知識產(chǎn)權保護、養(yǎng)老保險、跨地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理等方面事權，充分發(fā)揮中央政府在加強宏觀調(diào)控、確保經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和社會全面進步中的重要作用。
強化中央權威，同時要發(fā)揮地方積極性，支持地方創(chuàng)造性開展工作。地方政府尤其是基層政府，是國家行政行為和政府治理的基礎，離人民群眾最近，肩負著推進經(jīng)濟發(fā)展、協(xié)調(diào)社會治理、服務人民群眾的重任，政府職能履行得如何，政府工作人員的精神狀態(tài)和工作作風如何，直接影響著經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾利益。沒有各級地方政府和基層政府的積極性和主動擔當精神，中央大政方針和戰(zhàn)略部署就很難得到落實，人民群眾的許多實際問題就很難得到解決。當前，全面建成小康社會的奮斗目標、精準脫貧實現(xiàn)共同富裕的光榮使命、深化改革開放的攻堅克難、實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的艱巨任務，尤其需要進一步調(diào)動地方積極性，勠力同心、奮勇前行。十九屆四中全會《決定》指出，要“賦予地方更多自主權，支持地方創(chuàng)造性開展工作”。不可否認，一些地方和基層，積極性還未能得到充分發(fā)揮，還存在著許多值得注意的傾向。在一些黨員、干部和行政執(zhí)法人員中，不愿擔當、不敢擔當、不會擔當?shù)膯栴}還不同程度存在。有的做“老好人”、“太平官”、“墻頭草”，顧慮“洗碗越多，摔碗越多”，信奉 “多栽花少種刺，遇到困難不伸手”，“為了不出事，寧可不干事”，“只想爭功不想攬過，只想出彩不想出力”；有的是“廟里的泥菩薩，經(jīng)不起風雨”，遇到矛盾驚慌失措，遇見斗爭直打擺子。習近平總書記在“不忘初心、牢記使命”主題教育總結大會上講話中尖銳指出的這些現(xiàn)象，無疑是不斷提高政府治理效能、深化行政體制改革、完善政府治理體系需要著重解決的問題。
制度的生命力在于執(zhí)行，執(zhí)行制度的動力在于干部。只有充分激勵廣大國家行政人員牢記初心使命、振奮擔當精神，以人民的利益作為“為官一任”的根本價值追求，以對人民負責作為行政行為的根本價值導向，我們才能有力推進政府治理體系創(chuàng)新，建設好人民滿意的服務型政府。
（作者：包心鑒，山東大學特聘教授，濟南大學政法學院名譽院長，中國政治學會學術委員會副主任）