作者：肖林（中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所）
新時代人民美好生活需求日益廣泛，人民日益增長的民主需求亦在其中。發(fā)展全過程人民民主是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。黨的二十大報告指出，“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主”，提出“全面發(fā)展協(xié)商民主”和“積極發(fā)展基層民主”等重要任務(wù)?；鶎用裰魇侨^程人民民主的題中應(yīng)有之義和重要組成部分，也是選舉民主與協(xié)商民主、程序民主與實質(zhì)民主、間接民主與直接民主的統(tǒng)一。
系統(tǒng)推進(jìn)“煙火深處”的基層民主
民主政治既高居“社稷廟堂”之上，也近在人間“煙火深處”。與國家政治層面的人民代表大會制度相比，基層民主具有廣泛性、直接性、日常性和制度化的特點。廣泛性體現(xiàn)在億萬普通城鄉(xiāng)居民是基層民主的實踐主體，廣大城鄉(xiāng)社區(qū)是培養(yǎng)群眾民主素養(yǎng)、鍛煉民主能力的“實踐課堂”，各類社區(qū)公共事務(wù)是基層民主的“用武之地”。直接性是指城鄉(xiāng)居民在參與基層公共事務(wù)和公益事業(yè)管理時，能夠依法直接行使民主權(quán)利而無需“被代表”。黨的二十大報告指出，要完善基層直接民主制度體系和工作體系。日常性體現(xiàn)在基層民主是一種與群眾日常生活和切身利益息息相關(guān)、接地氣可感受的“生活政治”。制度化主要體現(xiàn)在國家相關(guān)法律法規(guī)為基層群眾自治中的民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督各環(huán)節(jié)提供了制度安排和法治保障。因此，基層民主和基層群眾自治在很大程度上是緊密聯(lián)系、不可分割的“一枚硬幣的兩面”——以民主方式實現(xiàn)群眾自治，以群眾自治夯實基層民主。
因此，發(fā)展“煙火深處”的基層民主需要整體謀劃、系統(tǒng)推進(jìn)。以加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本保障，以改善民生為發(fā)展依歸，以深化自治為堅實根基，以賦能為實現(xiàn)路徑，以擴(kuò)大參與為著力重點，推進(jìn)全過程人民民主的基層實踐，豐富全過程人民民主的基層表達(dá)。多年來，全國各地圍繞發(fā)展基層民主積極探索出多樣化的具體實踐形式，其共性原則可以概括為堅持“需由民提、事由民議、財由民理、策由民定、效由民評、權(quán)由民用”，把民主理念和制度程序運(yùn)用到基層治理的全方位多領(lǐng)域、貫穿于全過程各環(huán)節(jié)、落實在全人群參與，有效保障廣大城鄉(xiāng)居民直接行使民主權(quán)利，充分激發(fā)居民參與基層治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性。
探索基層民主新路徑
探索發(fā)展“煙火深處”的基層民主的新路徑，需要明確基層民主自治的存量與增量。
就基層民主自治的存量而言，村/居民自治最重要的制度安排是村/居民會議和村/居民委員會。毋庸諱言，長期以來不少地方居民（代表）會議形式化空轉(zhuǎn)和居委會過度行政化的現(xiàn)象比較突出，由此導(dǎo)致部分地區(qū)居民自治出現(xiàn)“名實分離”的風(fēng)險。有些地方積極探索了村/居民自治的新載體和新形式，如廣東省云浮市以自然村為單位建立鄉(xiāng)賢理事會，既助力了村民自治也推動了基層民主協(xié)商。四川省成都市一方面通過常態(tài)化村/居民議事會制度和多樣化議事協(xié)商平臺，實現(xiàn)了對村/居民（代表）會議制度的有益補(bǔ)充和完善；另一方面，以“組織細(xì)胞化、管理民主化、服務(wù)自主化”的院落自治模式細(xì)化充實居民自治，形成社區(qū)—院落兩級居民自治平臺，在老舊院落/小區(qū)取得明顯成效。
就基層民主自治的增量而言，業(yè)主自治為基層民主和居民自治注入了新的內(nèi)涵和發(fā)展動力。城鎮(zhèn)住房制度的商品化市場化改革使得數(shù)億城市居民獲得業(yè)主身份，深刻地改變了城市社會結(jié)構(gòu)和基層治理生態(tài)。住宅小區(qū)物業(yè)管理本質(zhì)上正是全體業(yè)主基于共有、經(jīng)由共治、實現(xiàn)共享的私法自治過程?！睹穹ǖ洹繁Ｕ狭巳w業(yè)主在物業(yè)共同事務(wù)中的知情、表達(dá)、選舉、決策、管理和監(jiān)督等各項權(quán)利，體現(xiàn)出業(yè)主對物業(yè)共同事務(wù)的管理具有直接民主的典型特點。中央明確要求把物業(yè)管理納入黨建引領(lǐng)社區(qū)治理，這意味著要相應(yīng)地以業(yè)主自治來拓展居民自治并優(yōu)化基層黨建。居民自治和業(yè)主自治雖然在權(quán)利基礎(chǔ)和運(yùn)用領(lǐng)域等方面有所不同，但其民主自治的精神是共通的。實踐也表明，業(yè)主自治良性發(fā)展能夠促進(jìn)居民自治的完善深化，而業(yè)主自治無序失靈反過來則會嚴(yán)重影響居民自治的正常運(yùn)行。
在基層民主自治存量優(yōu)化與增量培育的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極探索發(fā)展基層民主的新載體與可能路徑。
近年來，一些地方如成都市創(chuàng)新黨建引領(lǐng)信托制物業(yè)服務(wù)模式，成為發(fā)展基層民主的新載體。在此模式下，社區(qū)黨組織把方向、定規(guī)則、重監(jiān)督，通過設(shè)置業(yè)主共有基金、實施參與式開放預(yù)算、搭建多方議事協(xié)商平臺和透明公開的物業(yè)服務(wù)信息平臺等手段，落實了《民法典》賦予全體業(yè)主的共有物權(quán)和共同管理權(quán)，重建了業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的信義關(guān)系，顯著減少了物業(yè)矛盾糾紛，真正實現(xiàn)業(yè)主在小區(qū)治理中的“當(dāng)家作主”。
發(fā)展基層民主不僅有賴于夯實深化群眾自治，而且有賴于“雙軌政治”和“雙軌協(xié)商”的共同發(fā)展。為此，要充分重視并鼓勵社區(qū)外部專業(yè)力量（專家學(xué)者、社會工作者、社區(qū)規(guī)劃師等）和“新鄉(xiāng)賢”等本地力量積極參與基層公共事務(wù)，他們往往能在基層政府、社區(qū)和居民之間產(chǎn)生“中介效應(yīng)”，發(fā)揮溝通連接和緩沖潤滑的重要作用，成為政府自上而下“管理之軌”與居民自下而上“參與之軌”的結(jié)合點，這正是費孝通“雙軌政治”概念所強(qiáng)調(diào)的。對于“官民共治”或居民自治而言，民主協(xié)商既發(fā)生在黨政權(quán)力或自治組織決策之前，也發(fā)生在其決策之中；不僅存在于非正式的公共領(lǐng)域，而且存在于正式的公共領(lǐng)域，是非正式的公共意見和制度化的正式意志（投票表決）彼此互動的結(jié)果。
基層民主發(fā)展與日常民生改善相輔相成
在極具煙火氣的“生活政治”中，民主發(fā)展與民生改善是相輔相成、互促共進(jìn)的辯證關(guān)系。以發(fā)展基層民主促進(jìn)民生改善，以回應(yīng)民生需求帶動基層民主發(fā)展。在各地實踐中，杭州和成都分別提出了“以民主促民生，以民生帶民主”和“民生帶動民主，民主保障民生”的辯證發(fā)展思路并積極付諸實踐。
發(fā)展基層民主必須“管用”。對于絕大多數(shù)普通民眾而言，發(fā)展基層民主之“用”在于改善日常民生。在各地政府民生實事項目和社區(qū)服務(wù)中，普遍存在著供給與需求未能精準(zhǔn)匹配的問題，“群眾左腿癢，政府撓右腿”和“政府買單，百姓不買賬”的現(xiàn)象并不鮮見。在社會治理重心下移和資源下沉的新形勢下，如果沒有相應(yīng)的民主機(jī)制建設(shè)作為配套保障，更多資源下沉基層未必能帶來資源利用效率的提高和居民滿意度與獲得感的增強(qiáng)。
實際上，真實民生需求要通過充分民主表達(dá)，“眾口”民意協(xié)調(diào)要借助平等民主協(xié)商，民生實事立項要經(jīng)由民主決策程序，民生項目實施要接受民主監(jiān)督評價。多年來，不少地方實踐探索的寶貴經(jīng)驗也有力揭示了發(fā)展民主與改善民生的辯證互促關(guān)系。2012年，成都在全國率先建立覆蓋全市城鄉(xiāng)的社區(qū)公共財政制度，以村/居民議事會為公共參與平臺，以社區(qū)公共服務(wù)專項資金的民主決策、使用、管理和監(jiān)督為重要杠桿來撬動居民自治和激發(fā)參與活力。2014年，北京市西城區(qū)開始探索并逐步建立完善“民生工作，民意立項”機(jī)制，通過民主程序盡可能把政府目標(biāo)與居民偏好結(jié)合起來，實現(xiàn)從“為民作主”向“由民作主”的轉(zhuǎn)變。其他很多地方實踐也不乏寓基層民主發(fā)展于民生福祉改善之中的有益經(jīng)驗，在諸如社區(qū)養(yǎng)老助老、青年創(chuàng)業(yè)就業(yè)、鄰里互助托育、全齡友好社區(qū)建設(shè)、老舊小區(qū)綜合整治、小區(qū)停車管理、老樓加裝電梯等民生熱點、社區(qū)服務(wù)和公益項目中，使民主與民生互為目的和手段，推動兩者形成相互促進(jìn)的良性循環(huán)。
就此而言，“煙火深處”的基層民主意義豐富而深遠(yuǎn)：讓發(fā)展基層民主成為加強(qiáng)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理和群眾自治的“正確打開方式”，讓居民在親身參與社區(qū)公共事務(wù)管理中提升民主素養(yǎng)并鍛煉民主能力，讓“各美其美”的居民在自由平等表達(dá)、公開理性討論的民主協(xié)商中學(xué)會“美人之美”進(jìn)而達(dá)至“美美與共”，讓基層民主因廣泛真實有效而成為廣大干部群眾的內(nèi)在信仰和生活方式。一言以蔽之，讓全過程人民民主在“煙火深處”的基層社會扎下根來、運(yùn)轉(zhuǎn)起來、持久下去。