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禹城法院:基層法院審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革的思考與實踐

摘要:基層法院直接服務(wù)于群眾訴求,處理著大部分矛盾和糾紛,是法院系統(tǒng)的窗口。如何抓住“深化司法體制改革”這個重大的歷史機(jī)遇,健全審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制,為群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的司法服務(wù),成為全國基層法院的重要課題。近年來,禹城法院一年一個臺階地實現(xiàn)了突破性發(fā)展,各項工作均取得里程碑式的成就。這些成績的取得,在一定程度上得益于該院積極構(gòu)建權(quán)威便民的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制有關(guān)。一方面,禹城法院緊緊圍繞“三個平臺”建設(shè),大力度推進(jìn)司法公開,以公開促公正;緊緊圍繞“精品案件”高要求,嚴(yán)把案件質(zhì)量關(guān),以質(zhì)量數(shù)權(quán)威;緊緊圍繞便民做文章,踐行“四心工作法”,讓群眾切實感受到司法的溫暖。另一方面,禹城法院從干警自身素質(zhì)出發(fā),科學(xué)配置司法資源,實現(xiàn)人盡其才,充分調(diào)動了全院干警的工作積極性。筆者通過基層法院審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制存在的主要問題、健全基層法院審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的重要意義以及禹城法院積極探索審判權(quán)力運(yùn)行模式三個方面,談?wù)剬?gòu)建公開權(quán)威便民的基層法院審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的認(rèn)識,希望達(dá)到拋磚引玉的效果,為健全審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制共同努力。
本文在中國審判論壇"春城杯"·健全審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制征文比賽中獲得二等獎。
關(guān)鍵詞:基層法院、審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、公開權(quán)威便民
一、審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革概述

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出,要“健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”、“改革審判委員會制度,完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制,讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”。習(xí)近平總書記在說明中指出“這些年來,群眾對司法不公的意見比較集中,司法公信力不足很大程度上與司法體制和工作機(jī)制不合理有關(guān)。 ”這一重要論述不僅深刻指出了司法公信力不足的深層次原因,也為人民法院深化審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革指明了方向。 2013年10月18日最高法院印發(fā)的 《關(guān)于審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革試點(diǎn)方案》(下稱“最高法院改革試點(diǎn)方案”)的試點(diǎn)要求,本次審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革要解決的主要問題:如何準(zhǔn)確界定審委會、合議庭、獨(dú)任法官等法定審判主體之間的關(guān)系,如何科學(xué)劃分審判權(quán)與監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)之間的界限,如何在確保依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)的前提下實現(xiàn)有效的制約監(jiān)督。 2015年2月4日,最高人民法院印發(fā) 《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》即 《人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》,提出的提出“建立中國特色社會主義審判權(quán)力運(yùn)行體系,必須嚴(yán)格遵循司法規(guī)律,完善以審判權(quán)為核心、以審判監(jiān)督權(quán)和審判管理權(quán)為保障的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制,落實審判責(zé)任制,做到讓審理者裁判,由裁判者負(fù)責(zé)。到2015年底,健全完善權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、監(jiān)督有序、配套齊全的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。 ”
二、當(dāng)前,基層法院審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制存在的突出問題
(一)裁判文書實行簽發(fā)制。目前,絕大部分基層法院形成了在獨(dú)任審判員或合議庭審理案件之后、作出裁判前,主審法官將案件審理的具體意見上報相關(guān)庭長或分管院領(lǐng)導(dǎo),庭長及分管院長認(rèn)為屬重大疑難案件再提交審判委員會討論決定的行政化管理模式,法律文書??陀^地講,法院內(nèi)部的這種審批制度,在某個特定時期對于確保案件質(zhì)量發(fā)揮了積極作用。但是其弊端也是顯而易見的:一是促使法官在裁判案件時不僅要考慮案件的事實和相關(guān)的法律,還要考慮行政權(quán)力的制約因素;二是有的獨(dú)任法官或合議庭將一些自己完全有能力或者本應(yīng)由其化解的矛盾,出于推卸責(zé)任或者怠于認(rèn)真負(fù)責(zé)而直接上交給庭長或分管副院長;極個別人甚至在匯報案件時避重就輕故意誘導(dǎo)院、庭長做出有利于自己的審批意見;三是案件層層把關(guān)看似有利于提高辦案質(zhì)量,但也助長了主審法官的依賴心理,放松了對事實證據(jù)的審查;四是由于審批案件的任務(wù)較重,不少法院的院庭長就沒有時間和精力承辦案件,成為職業(yè)的“批案人”。有人指出:“全院有四分之一具有法官資格的人不親自辦案,或辦案少,客觀上加劇了審判人員少案件多的矛盾。況且,這些具有法官資格的領(lǐng)導(dǎo)都是所在法院的精英,精英不辦案,僅聽取匯報,與親自辦案效果肯定不同。 ”這種行政化審批管理模式,普遍存在“判而不審,審而不判”等違背依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)的現(xiàn)象。
(二)固有的審判組織職能異化。
1.合議庭制度運(yùn)行異化。 “合議制”作為人民法院以集體審判的形式行使審判權(quán)的組織形式之一,是民主集中制在審判工作中的具體體現(xiàn)。合議庭能否正確履行合議職責(zé),充分發(fā)揮合議作用,直接影響到案件質(zhì)量、司法廉潔乃至司法公信。最高人民法院《關(guān)于人民法院合議庭工作的若干規(guī)定》對合議庭的職責(zé)、審判長的職責(zé)作出了相關(guān)規(guī)定,但是,一些合議庭“合而不議”、簡單附議的問題比較突出,而且固定合議庭由于成員間長期合作也容易形成利益小團(tuán)體,遵循互不干預(yù)、互相附議的潛規(guī)則,嚴(yán)重影響了合議庭職能的發(fā)揮。審判人員都面臨著繁重的辦案壓力,主要精力放在自己承辦的案子上;人民陪審員法律專業(yè)知識一般都比較欠缺,參與審判的積極性也不高,陪審員基本均難以發(fā)揮陪審的作用。另外,審判實踐中案件由庭長、分管院長審批決定的做法,也極大地削弱了合議庭成員的主動意識和責(zé)任意識,故除主審法官外的其余合議庭成員就是庭審陪陪坐式的走過場,合議案件時不認(rèn)真分析了解案情,甚至提不出處理意見的現(xiàn)象在審判實踐中并不鮮見,從而導(dǎo)致很多應(yīng)當(dāng)由合議庭集體決定的事情實際上是承辦法官一人決定或者就是前述的“簽發(fā)制”模式,合議庭的職能和作用被嚴(yán)重弱化甚至忽視。
2.審委會職能未能充分發(fā)揮。審判委員會作為我國特有的司法形式,在保證各級人民法院的審判質(zhì)量、發(fā)揮審判人員集體智慧、實行審判民主、強(qiáng)化監(jiān)督等方面發(fā)揮了重要作用。最高人民法院《關(guān)于改革和完善人民法院審判委員會制度的實施意見》中將其職能定位為討論疑難、復(fù)雜、重大案件,總結(jié)審判工作經(jīng)驗,聽取審判業(yè)務(wù)部門工作匯報,討論指導(dǎo)性或參考性案例及其他有關(guān)審判工作的重大問題。但從審判委員會的組成成員看,審判委員會成員均由本院中層以上的各庭庭長、院級領(lǐng)導(dǎo)組成,由于每個人主管和擅長的業(yè)務(wù)領(lǐng)域不一致,這就會使得審判委員會成員對自己業(yè)務(wù)領(lǐng)域之外的案件不熟悉,很容易降低案件討論的質(zhì)量和效率,不利于審判委員會決策的高效、高質(zhì)量。從討論的范圍看,存在泛化傾向,且審委會畢竟不是案件的直接承辦組織,對案件的詳細(xì)信息很難再短暫的時間內(nèi)單憑聽取承辦人的匯報能充分了解,很難提供全面、透徹的處理意見。另外,討論案件占據(jù)審判委員會的絕大部分時間,造成其審判管理職能發(fā)揮不到位,同時審委會無法實行錯案追究責(zé)任機(jī)制等衍生問題也日益引起社會廣泛關(guān)注。
(三)審判監(jiān)督管理不到位。 2010年年初,最高人民法院提出了開展審判管理的工作理念:“面對繁重的審判任務(wù),要更加注重加強(qiáng)審判管理,向管理要質(zhì)量、要效率、要形象”。審判管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)的科學(xué)有效運(yùn)行,應(yīng)重在指導(dǎo)和服務(wù),促進(jìn)審判職權(quán)的動態(tài)優(yōu)化配置,即要做到“到位而不越位”,更好地保障主審法官和合議庭依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)。就現(xiàn)實而言,可以說,改進(jìn)審判管理的基本要求也是最高境界,就是強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格依法管理;切實調(diào)動法官審判的積極性,注重圍繞每一個案件優(yōu)化審判資源和職權(quán)配置,從簡單地管人和簡單地管案,向更好地管理人與案的關(guān)系發(fā)展,不斷拓展和創(chuàng)新符合審判實踐規(guī)律的審判管理理論。實踐中,無論是對審判權(quán)力的監(jiān)督和管理都與審判權(quán)混同,不能有效的區(qū)分、強(qiáng)化,這也是導(dǎo)致司法專權(quán)、滋生腐敗的直接原因。
三、禹城法院積極探索審判權(quán)力運(yùn)行模式
(一)優(yōu)化資源配置,讓“審理者裁判,讓裁判者負(fù)責(zé)”。
1.科學(xué)配置司法資源。禹城法院結(jié)合自身實際情況,從工作需要和干警個人素質(zhì)出發(fā),合理配置司法資源,實行全院工作一盤棋,分職分工不分家。首先,選拔政治素質(zhì)好、辦案能力強(qiáng)、專業(yè)水平高、司法經(jīng)驗豐富的審判人員擔(dān)任主審法官。獨(dú)任制審判以主審法官為中心,配備必要數(shù)量的審判輔助人員。合議制審判由主審法官擔(dān)任審判長。合議庭成員都是主審法官的,原則上由承辦案件的主審法官擔(dān)任審判長。完善院、庭長、審判委員會委員擔(dān)任審判長參加合議庭審理案件的工作機(jī)制。針對轄區(qū)交通事故案件類型化的特點(diǎn),專門成立交通事故法庭,專職審理交通事故案件;為服務(wù)企業(yè)發(fā)展,設(shè)置開發(fā)區(qū)法庭,專職審理涉及企業(yè)糾紛;針對近年來離婚案件增多,抽調(diào)固定庭室的擅長辦理家事糾紛的法官組成隨機(jī)家事合議庭;組織成立高學(xué)歷、業(yè)務(wù)精通的法院骨干組成疑難案件研討小組,由業(yè)務(wù)副院長牽頭,專職審委會委員具體負(fù)責(zé)研究我院疑難復(fù)雜案件的法律適用問題,定期向?qū)徫瘯R報,在經(jīng)審委會集體研究成熟后予以推廣。同時,建立健全考評機(jī)制,充分調(diào)動干警干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動性。
2.明確責(zé)任,規(guī)范審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制。針對近年來案件劇增的客觀情況,禹城法院借鑒“楓橋經(jīng)驗”,鼓勵干警多適用簡易程序,簡易程序由獨(dú)任法官擬出處理意見,通過制式簽發(fā)文書報送庭負(fù)責(zé)人簽發(fā)庭室負(fù)責(zé)人如認(rèn)為有必要,可轉(zhuǎn)普通程序,但不能直接報送分管院長。以普通程序辦理的案件,規(guī)范庭務(wù)會議、合議庭評議筆錄等載體,及時固定合議庭成員的意見,合議庭由主審法院草擬處理意見,經(jīng)合議庭成員商定后報庭室負(fù)責(zé)人簽發(fā),如果合議庭內(nèi)部或合議庭與庭室負(fù)責(zé)人意見不一致,需要合議庭成員出具書面意見,報分管領(lǐng)導(dǎo)啟動審委會程序,審委會主要負(fù)責(zé)法律適用問題,審委會這樣成員需對法律適用問題出具具體意見,如果僅涉及事實認(rèn)定則應(yīng)按合議庭規(guī)則確定。禹城法院充分保障獨(dú)任法官、合議庭依法獨(dú)立公正行使審判權(quán),同時,對自己的審判行為負(fù)責(zé),問題出在哪個環(huán)節(jié)由具體的負(fù)責(zé)人承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,真正做到了讓“審理者裁判,讓裁判者負(fù)責(zé)”。
(二)強(qiáng)化審判監(jiān)督管理,保障審判權(quán)運(yùn)行。減少院、庭長對案件的審批權(quán),但是并不意味著院、庭長職能的弱化,而是能夠保證更有時間和精力去研究如何提升審判監(jiān)督管理的科學(xué)化水平。禹城法院強(qiáng)化審委會職能,特別是在審判管理、監(jiān)督方面,由審管辦、審監(jiān)庭具體負(fù)責(zé)日常審判經(jīng)驗總結(jié)、卷宗定期檢查、審判管理系統(tǒng)維護(hù)等工作,對工作中發(fā)現(xiàn)的問題,第一時間報審委會作為審判監(jiān)督管理的依據(jù)。審委會不定期組織業(yè)務(wù)對口的資深法官,通過開展抽查業(yè)務(wù)庭室的卷宗、回訪當(dāng)事人、走訪社區(qū)等活動,及時發(fā)現(xiàn)審判權(quán)運(yùn)行中出現(xiàn)普遍性、苗頭性問題,并予以通報。庭室負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)保障審判組織依法獨(dú)立實行審判權(quán),負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)不同部門、單位,提供必要的便利條件。同時,加大法院紀(jì)檢監(jiān)察工作,防止司法腐敗。因為,行政權(quán)或者其他社會力量干預(yù)司法權(quán),通常是通過法院內(nèi)部行政權(quán)力實現(xiàn)的。禹城法院嚴(yán)格落實有關(guān)法律規(guī)定和上級精神,嚴(yán)禁審判監(jiān)督管理“越位”現(xiàn)象。
(三)陽光司法,提高裁判文書質(zhì)量。禹城法院扎實推進(jìn)“審判流程公開、裁判文書公開、執(zhí)行信息公開”三大平臺建設(shè),確保符合條件的生效裁判文書全部上網(wǎng),案件重要流程節(jié)點(diǎn)信息及時報送、審務(wù)信息全面有效公開,運(yùn)用微博、微信公眾平臺等手段,及時向社會發(fā)布動態(tài)信息。切實發(fā)揮司法公開的倒逼作用,以此為契機(jī),大力提升辦案質(zhì)量,特別是裁判書的制作質(zhì)量,提出裁判文書制作“五不要”:一是心態(tài)不穩(wěn)定時,不要寫文書;二是案件事實未查清時,不要寫文書;三是法律關(guān)系難以認(rèn)定時,不要寫文書;四是法律適用復(fù)雜且沒有把握時,不要寫文書;五是合議庭成員意見有分歧或合議庭與主管領(lǐng)導(dǎo)意見不合時,不要寫文書。同時,對裁判文書實行職能部門定期檢查和審委會不定期抽查制度,對裁判文書、辦案程序等存在缺陷的予以通報,作為考核依據(jù)之一。
(四)以便民為原則,提供優(yōu)質(zhì)司法服務(wù)。禹城法院在積極探索審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的始終,始終站在為群眾立場上,做到既規(guī)范了審判權(quán)力運(yùn)行,又方便當(dāng)事人訴訟。首先,積極踐行省高院提出的“四心工作法”,從咨詢、立案環(huán)節(jié)就規(guī)范審判權(quán)力運(yùn)行,做到“有案必立,有訴必理”,對不合符立案受理條件的,予以明確答復(fù)或出具法律文書,讓群眾少跑腿。同時借鑒沂源法院“訴訟五筆帳”的經(jīng)驗,做好釋明工作。在立案后,大力開展巡回審判,組織合議庭在社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地、集市等場所開庭。法院受案后,無論內(nèi)部如何分工,由直接接受案件的工作人員接待、答復(fù)當(dāng)事人,防止推諉、推脫等有傷群眾感情的事情發(fā)生。判后,由承辦法官對判決結(jié)果進(jìn)行答疑,減少上訴上訪等比必要的維權(quán)成本。
(五)同步推進(jìn)信息化建設(shè)與審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革。
周強(qiáng)院長在重慶法院調(diào)研時,強(qiáng)調(diào)“信息化建設(shè)全面推進(jìn)的過程很多就是司法改革的過程”。信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的廣泛應(yīng)用,全面地影響著法官的審判行為和交流方式,對于審判組織、審判過程、審判結(jié)果傳播都產(chǎn)生了重大而實質(zhì)性的影響。近年來,禹城法院加大信息化建設(shè)投入力度,實現(xiàn)以信息化提升審判質(zhì)量、深化審判管理、落實辦案責(zé)任。比如,通過遠(yuǎn)程立案、電話立案、網(wǎng)上預(yù)約立案等方式,解決了群眾立案難問題;通過電子簽章、同步視頻、網(wǎng)內(nèi)傳輸、審判管理系統(tǒng)等高科技手段,解決了以往法庭與機(jī)關(guān)、本院與上級法院等單位親自到場才能處理的難題;同時,配備并規(guī)范科技法庭使用,全部實現(xiàn)同步錄音錄像,杜絕庭審不規(guī)范現(xiàn)象的發(fā)生。
(六)爭取多方面的支持,為審判權(quán)力運(yùn)行提供保障
法院審判權(quán)力運(yùn)行需要在黨委領(lǐng)導(dǎo),社會各界支持的情況下,才能順利實施。禹城法院歷來重視爭取“外部”支持,特別是敏感性、政治性、群體性糾紛,第一時間向當(dāng)?shù)攸h委匯報,在訴調(diào)對接、非訴信訪等問題上爭取各單位的配合,積極參與社會綜合治理,達(dá)到審判權(quán)力運(yùn)行融入到服務(wù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展穩(wěn)定大局的良好效果。率先實現(xiàn)“人民陪審員倍增計劃”,健全完善“三員一體”工作機(jī)制,發(fā)揮“和事員、人民陪審員、執(zhí)行信息員”協(xié)助司法的地緣、人脈優(yōu)勢,充分挖掘人民群眾集體智慧和潛力,在化解基層矛盾上有更大幫助。另外,主編《人大代表與政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)???,及時通報院務(wù)信息和司法活動,讓人大代表和政協(xié)委員多了解法院工作。
當(dāng)然,健全基層法院審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是一個系統(tǒng)工程,各項工作尚在路上?;鶎臃ㄔ褐挥凶プ∵@次前所未有的機(jī)遇,大膽探索,不斷總結(jié),才能構(gòu)建出既符合中國國情,又符合法治國家所必備的審判權(quán)力運(yùn)行體系。
山東禹城法院黨組書記、院長 耿曙華

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