郭宇暢谷明遠（河北大學）

2000年以來，我國城市低保人數(shù)大幅度增加，2000年低保人數(shù)為402.6萬人，2011年增加到 1170.7萬人，年增長率高達 190.8％。2002-2009年，我國城市低保人數(shù)在波動中逐漸增加，并多年保持著2000多萬人的龐大數(shù)量。2009年后人數(shù)逐漸減少，并連續(xù)六年為負增長。截至2017年9月，全國城市最低生活保障人數(shù)為1324.4萬人，并依然呈現(xiàn)逐漸減少的趨勢。

從各級財政支出水平來看，2002-2013年我國城市低保財政支出連年增加，從2002年的108.7億元增長到2013年的756.7億元。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，城市低保人均補助水平也在不斷提高，從2002年的每人每月52元增加到2011年的240.3元，增加了3.6倍，2012年人均補助水平為239.1元。盡管較前年有所降低，但此后又處于不斷增加的狀態(tài)。 2016年我國城市低保人均補助標準為每人每月494.6元，較上年增長9.6％。

從我國城市低保群體構成方面來看，全國城市低保群體共有1324.4萬人，其中女性有5817816人，殘疾人為1585859人（重度殘疾人為328526人），老年人有2365849人，成年人有8677127人，在職人員有196545人，靈活就業(yè)人員有2722397人。登記失業(yè)人員有1725377人，未登記失業(yè)人員有1725377人，未成年人為2200868人。在城市低保群體構成中，成年人占比29％，女性占比20％，是城市低保群體的重要組成部分。

我國城市貧困的形成路徑

經(jīng)濟與行業(yè)發(fā)展水平差異。我國城市貧困人口分布與該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平具有很大的關系。城市貧困人口分布呈現(xiàn)中部、西部、東部三級遞減排列。由于東部經(jīng)濟發(fā)展水平高，改革開放較早，貧困人口少，中部、西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較低、自然環(huán)境惡劣等其他原因，加劇了該地區(qū)的貧困程度和范圍。

根據(jù)2015年城鎮(zhèn)行業(yè)平均工資數(shù)據(jù)顯示，金融和信息傳輸、軟件、信息服務技術行業(yè)居前兩名，住宿餐飲業(yè)為倒數(shù)第二。由此可見，在一定條件下，工資收入和知識技術水平是呈正相關的。知識技術水平低的勞動者只能從事工資收入較低的工作，收入勉強維持家庭的基本生活，沒有多余的收入空間接受相關培訓提高勞動技能，因此陷入貧困的惡性循環(huán)。

經(jīng)濟體制改革與產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整。經(jīng)濟體制改革是造成城市貧困的歷史性原因。建國初期，我國實行“廣就業(yè)、低工資”的就業(yè)保障政策，隱性失業(yè)現(xiàn)象突出。 20世紀90年代，國有企業(yè)改革打破了統(tǒng)包統(tǒng)分單位保障體系，與就業(yè)相聯(lián)系的福利保障時代結束。由于城市人口通過參加社會勞動賺取工資收入，失去工作也就失去了換取生活資料的資本，而且他們沒有農(nóng)民的土地作為最后保障，下崗意味著陷入貧困的境地。盡管政府采取多種措施保障職工基本生活，但由于財力有限等多種原因導致城市企業(yè)人口大量下崗，貧困人口急劇增加。

近年來，我國正在推行化解產(chǎn)能過剩的任務，落后企業(yè)分流職工數(shù)量較大，就業(yè)壓力大幅度增加。在勞動年齡人口中，有一部分是因各種原因失業(yè)、年齡在40-50歲的人員，由于他們年齡較大，勞動技能落后，且剩余勞動年齡較短，到社會重新接受技能培訓的成本較高，極有可能因為產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整升級陷入貧困。

醫(yī)療、教育致貧。因病返貧、因病致貧也是造成城市貧困的重要原因。許多城市貧困家庭由于家庭收入水平較低，生活質(zhì)量低，其患病概率要遠遠高于其他正常家庭收入的家庭。此外，在家庭成員中如果有一人患重大疾病或者其他疑難雜癥，醫(yī)藥費支出巨大，其他家庭成員也無法進行正常工作獲取勞動收入，并因此背上沉重的包袱，陷入貧困的境地。

教育貧困也是產(chǎn)生城市貧困的原因之一?，F(xiàn)代社會教育資源配置不均衡，頻頻出現(xiàn)天價“學區(qū)房”和高額擇校費，給普通家庭造成了沉重負擔，對貧困家庭更是雪上加霜。此外，教育貧困極易形成貧困的代際傳遞，因此要格外重視因教育導致的城市貧困問題。

特殊原因貧困。根據(jù)2017年9月數(shù)據(jù)顯示，我國低保群體中有1585859人是殘疾人，占比5％，其中重度殘疾人為328526人，占比1％。

首先，城市貧困人口中有一部分是因各種原因致殘的殘疾人。殘疾人群體不僅在身體健康方面劣于常人，而且缺乏政治影響力和人力資本，心理敏感程度高，在就業(yè)中處于不利的地位，只能從事一些簡單勞動養(yǎng)家糊口，陷入貧困。

其次，現(xiàn)在社會正處于轉型時期，大批勞動力涌向城市,由于二元分割的城鄉(xiāng)體制和戶籍限制，外來務工人員無法享受完善的社會保障體系，再加上文化程度較低，所從事的工作大多為體力等技術含量較低的工作，就業(yè)難度大而處于社會的中下層，也成為城市中的弱勢群體。

最后，除了殘疾人群體、弱勢群體之外，社會中還存在一部分因犯罪的勞教、勞改同城人員。他們與社會脫節(jié)時間較長，不僅要重新適應社會，還可能遭遇就業(yè)歧視，成為城市貧困中最容易被忽視的邊緣群體。

城市貧困的應對舉措

加大財政支持力度。政府在緩解貧困方面負有不可推卸的責任。在城市低保資金來源方面，應以政府財政為主體，非政府力量為補充的多元化資金來源渠道，大力鼓勵社會力量參與其中，擴寬資金來源；對于中央財政，應加大對中西部貧困地區(qū)的投入力度，提高資金使用效率與透明度，確保?？顚Ｓ茫s小區(qū)域差距；地方財政也應劃撥資金扶持地方經(jīng)濟發(fā)展和保障貧困地區(qū)人口生活。對于老工業(yè)基地和資源型城市應加快產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化調(diào)整和升級改造，培育新興經(jīng)濟增長點，承接因淘汰落后產(chǎn)能所形成的城市失業(yè)人口。在城市低保資金的使用方面，應建立物價上漲與城市低保補助的動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)本地經(jīng)濟增長實際狀況，適當調(diào)整最低生活保障水平以保證其基本生活需求。

擴寬社會化職工安置渠道。為積極穩(wěn)妥做好下崗職工安置問題，應制定系統(tǒng)性方案做好落后企業(yè)職工轉崗安置工作。一方面需要政府出臺并細化職工安置的政策措施，加大支持力度，拓寬社會化職工安置渠道；另一方面，高能耗等產(chǎn)能過剩的企業(yè)要加大產(chǎn)業(yè)升級和技術改造力度，尊重企業(yè)職工民主權利，加快企業(yè)結構調(diào)整和內(nèi)部分流速度，拓寬企業(yè)內(nèi)部轉崗分流渠道。首先，國家及各級城府應根據(jù)企業(yè)實際情況實行差別化獎補政策。在安排中央專項獎補資金時，中央財政應完善相關配套措施，加大對經(jīng)濟欠發(fā)達且職工安置任務繁重地區(qū)傾斜力度，加大獎補資金支持力度，更多考慮企業(yè)實際經(jīng)營情況、安置人數(shù)等，重點支持困難地區(qū)、企業(yè)做好職工安置工作。

其次，省、市各級政府也應設立專項基金，通過拓寬省級配套獎補資金、市縣專項資金、企業(yè)自籌資金等多種渠道，多渠道籌集去產(chǎn)能專項資金，并制定相關企業(yè)欠繳社保費和經(jīng)濟補償金、社保接續(xù)政策等，降低企業(yè)社保費率，基金缺口由財政給予補貼。

最后，在化解過剩產(chǎn)能過程中應給予企業(yè)一定的稅費減免措施，減輕稅費負擔，并降低相關產(chǎn)品增值稅稅率，擴大抵扣范圍，給予企業(yè)差別化信貸支持政策，確定需要扶持企業(yè)的具體標準，明確扶持目錄。

推行“最低生活保障+分類救助”的救助方式。針對各種原因陷入貧困的城市低保家庭，應創(chuàng)新扶貧方式，根據(jù)其具體貧困原因、類型乃至貧困程度在實施最低生活保障制度上給予不同的救助即推行“最低生活保障+分類救助”的救助方式。

針對因病致貧、因病返貧的城市貧困人口，應完善醫(yī)療救助體系，實現(xiàn)醫(yī)前救助、醫(yī)中救助與醫(yī)后救助，提高貧困群體救助水平與救助成效；此外，應加大政府財政對醫(yī)療救助的投入力度，增加對醫(yī)療機構的給付救助資金，形成“第三方”付費模式，減輕貧困群體壓力，有效緩解因病致貧、因病返貧問題現(xiàn)象的出現(xiàn)。

教育扶貧也是解決城市貧困問題的重點所在。中央和各級地方政府要嚴格按照劃片入學原則，避免過高的擇校費和學區(qū)房給貧困家庭帶來沉重負擔；要提高教育公平性，利用信息技術等科技手段合理配置教育資源。此外，不僅要解決當代貧困家庭的教育問題，更要防止教育致貧的代際傳遞，防止貧困文化烙印。

提高就業(yè)能力和技能。在城市貧困人口中，有相當一部分是處于適齡勞動人口、具有勞動能力和勞動意愿的失業(yè)者。因此，解決適齡勞動人口的失業(yè)問題、提高貧困人口的就業(yè)競爭力成為解決城市貧困問題的重中之重，而解決失業(yè)問題的關鍵在于采取積極的就業(yè)政策，加大對勞動者人力資本建設的投入力度，提高勞動者就業(yè)能力和技能，增加就業(yè)的穩(wěn)定性。

對于具有一定勞動能力的勞動者，人力資源與社會保障部門應積極出臺相關有利于勞動者再就業(yè)的優(yōu)惠政策與措施，加大職業(yè)培訓、介紹力度，建立以政府為主導、社會參與其中的就業(yè)培訓體系，并實施有針對性、高效率的職業(yè)培訓，提高勞動者素質(zhì)和市場競爭能力。

此外，針對就業(yè)歧視現(xiàn)象及勞動力市場不健全等特點，政府相關部門應該采取措施規(guī)范就業(yè)環(huán)境，一方面要加大對企業(yè)的監(jiān)督力度，保護特殊群體的合法就業(yè)權益，加大執(zhí)法與懲罰力度，對那些依然無視法律、違規(guī)操作的企業(yè)給予罰款或者行政處罰；另一方面對勞動者應加大勞動法及相關勞動政策的宣傳力度，全面提高勞動者素質(zhì)，尤其是提高勞動者的法律意識和權利保護意識，保護其合法權益不受到侵害。

——摘自2018年8月31日《改革內(nèi)參》P.4